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之七:六、转移支付要科学和透明
良好的转移支付制度应满足透明、客观、公正和稳定的要求。

  财政转移支付制度是公共财政重要内容,是增强地方政府提供公共服务能力的重要保证。十七大报告按照完善公共财政体系的要求,对建立健全转移支付制度提出了具体要求,即“深化预算制度改革,强化预算管理和监督,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,加快形成统一规范透明的财政转移支付制度,提高一般性转移支付规模和比例,加大公共服务领域投入”。同时要求“完善省以下财政体制,增强基层政府提供公共服务能力”。中央对地方的转移支付,一是要解决地区间发展不平衡的问题,二是要保持中央政府的权威性和保持国家的统一,三是建立民众对国家的信任和依赖,四是要讲效率和公开透明。

  从项目和内容上看,转移支付包括经常项目转移支付(如对东部地区的行政公务、教育卫生等转移支付,对西部地方发债的建设项目付息转移支付等),社会保障预算转移支付,以及中央政府发债对地方建设项目预算的转移支付。社会保障的大部分由中央政府统收,经过国库,由社会保障支付系统直接对居民进行转移支付,以避免中间环节漏损。

  从路径上看,中央向地方的转移支付项目,有的向省政府进行转移支付,有的直接向市、县级政府转移支付,例如对民族自治市县的补助,以避免省级环节的截留,并节省中间管理成本,提高转移支付的效率。

  从机制上看,任何转移支付项目和资金,必须经过这样的程序和环节:由地方政府和部门提出项目和动议,国家发改委和财政部门建议,编入中央财政预算,人大和政协专门或分项讨论、审议和批准。

  从原则上看,应尽量减少普遍和一般性的转移支付,重点对涉及国家统一和权威、全国性人口流动和劳动力市场形成、地区间平衡发展、人民对国家的向心力等项目,进行转移支付。逐步清理和规范目前的转移支付项目,减少和取消税收返还性质的转移支付。转移支付要公开透明,编制预算年初要公布转移支付的项目,所报和所提议的转移支付项目要公示,最后要对转移支付的预算法案进行公告。

  具体地说,规范我国目前的转移支付体系应从以下几个方面考虑。一是整合我国现行的混合型转移支付制度。将现行的混合型转移支付,整合成两种形式,即一般性转移支付和有条件的转移支付。一般性转移支付主要用于平衡地方财政预算,既要满足地方履行政府职能的基本开支需要,还要保证地方政府最低公共服务水准的全国均等化。从我国实际情况出发,这类转移支付总额应占绝大部分,并且这部分补助不规定专门用途,由地方政府统筹使用。在分配方法上,主要采用因素计算方法,即中央根据各地的自然条件、人口、面积、人均GDP等因素差异,确定出不同的参数变量,再按照有关公式对各地的补助进行测算。一般性转移支付与地方财政能力成反比,即地方政府的财政能力越强,得到的补助越少;反之,财力越弱,得到的补助就越多。一般性转移支付可以在对现行诸多类别的转移支付(如税收返还、体制补助等)进行整合的基础上建立起来。有条件的转移支付(专项补助)是中央政府对地方政府从事农业开发、交通运输、通讯、能源、原材料和教育科技等方面的社会事业特定项目进行的补助。专项补助可以在整合现行的、项目众多的专项转移支付的基础上制订。

  二是以标准收支和公式作为转移支付分配的基础。良好的转移支付制度应满足透明、客观、公正和稳定的要求,而以标准收支和公式作为分配转移支付的基础,则能够最好地满足这些要求。转移支付的分配有两种计算模式:一是简单比例因素法。这种模式不考虑地方收入,只按影响支出的因素用加权平均法进行分配。二是收支均衡模型法,这种模式是按照各地收支差额的多少计算均衡拨款的多少,只有收不抵支的地方政府才能获得均衡拨款,越贫困的地区得到的拨款越多。其计算公式为:均衡拨款=标准财政支出-标准财政收入。其中,标准财政支出是指地方政府为提供全国一致的基本公共服务标准所需的开支,等于地方政府提供所承担的教育、社会治安和交通等各项公共服务的标准财政支出之和。标准财政收入是指地方政府应该征收到的地方收入,等于地方税基乘以标准税率。与我国的税收返还相比,以收支均衡模型法为基础的分配方法要好些。由于所有的转移支付接受者适用于统一公式,并以统一口径的相关数据进行统一的测算,因而得出的结果比较客观。从发达国家经验看,以公式为基础的转移支付制度已逐渐发展成为规范性的转移支付的主流模式。据此,我国应努力发展以标准收支和公式为基础的转移支付模式。就一般性转移支付而言,我们必须对2002年确立的转移支付中的标准收支的测算进行改进。在计算标准收入时,对中央和地方税种要按照公平和效率的原则,在不同层级间进行合理划分。同时,还要进一步推行收支两条线改革和税费改革,把预算外收入、制度外收入等纳入预算,统一各级政府的财力。在计算标准财政支出时,必须按照规范的因素法来进行,要以各地每个支出项目的合理支出水平为标准,而不是历史的数据,这样就会使2002年的一般性转移支付制度不断完善,实现部分规范向整体规范转变。而就专项转移支付的分配而言,也要最大限度地减少甚至彻底摒弃按主观因素分配专款的做法,选择相关客观因素,设计相应的模型进行分配。

  三是建立地方一般性转移支付制度。规范的转移支付制度应包括地方转移支付制度。由于各地的经济条件、地理位置、文化背景等差异较大,故不应采取完全一样的形式,但要使一般性转移支付制度成为一个完整的体系,各地就应该努力使地方转移支付制度与中央对地方的转移支付制度相衔接,即应该参照中央对省的一般性转移支付,并根据各地的实际情况因地制宜。规范的地方转移支付制度的主体应有足够财力来进行转移支付,如果下级实际转移支付财力不足,应由上级财政进行专门的一般性转移支付补助。

  四是加快政府间转移支付制度的法制化建设。针对我国目前转移支付制度存在的问题,借鉴国际上转移支付制度的先进经验,我国必须加强转移支付制度的立法工作,为转移支付提供有力的法律保障。首先,应将转移支付的目标、原则、范围、形式、标准等以法律的形式加以规定,使我国转移支付制度在法制轨道内正常有序地运行。其次,要进一步规范转移支付的审批监督程序,编制转移支付的专项预算,并按预算审批监督程序报同级人大审批。再次,以法律形式明确转移支付的监督制约机制,同时辅之以必要的司法和审计手段,对违法、违章者加以相应的制裁。最后,对转移支付的执行效果,要建立专门的考评体系和一系列的量化指标,对其进行社会效益、经济效益的考核评价,以保障转移支付资金使用的科学性和有效性。

  (执笔:周天勇、王安岭、谷成、吴旭东)

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  39. 周天勇:《关注宏观调控的几个重大问题》,人民网理论专栏,2006年5月25日。
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作 者:

周天勇 王长

出版社:

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